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努力推进新型工农城乡关系的构建(以2004-2010年中央一号文件为例)

发布时间:2017/4/6 8:43:00     浏览次数:2613次

  【提要】 正确处理新的历史阶段的工农城乡关系,要站在全局和长远的高度,全面统筹城乡经济社会发展,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。党中央在深入考察工农城乡关系发展历史,深刻分析我国基本国情的基础上,制定了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的基本方针,提出加快建立“以工促农、以城带乡”的长效机制。构建新型工农城乡关系,其实质是对旧的工农城乡关系的变革,必须通过深化农村改革、创新体制机制来消除障碍,为构建新型工农城乡关系提供动力源泉和体制保障。

  【关键词】新型工农城乡关系 2004年至2010年 中央一号文件

  认真总结我国工农城乡关系发展的历史经验,正确把握和处理新阶段的工农城乡关系,对于建设全面小康社会和社会主义现代化具有重要意义。2004年至2010年,党中央、国务院连续发出关于“三农”问题的七个一号文件,有力地推进了新型工农城乡关系的构建。

  一、统筹城乡发展,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局

  党的十六大第一次提出统筹城乡经济社会发展的战略构想,开启了破除城乡二元结构体制的历史进程。党的十六届三中全会将统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分放在“五个统筹”之首,提出建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制,统筹城乡发展的思路逐渐形成。在此基础上,2004年1月,党中央、国务院发出《关于促进农民增加收入若干政策的意见》。在时隔18年后中央一号文件再次回归“三农”问题。文件以促进农民增收为主题,从而抓住了“三农”问题的核心。文件指出:要“按照统筹城乡经济社会发展的要求,坚持‘多予、少取、放活’的方针,调整农业结构,扩大农民就业,加快科技进步,深化农村改革,增加农业投入,强化农业支持保护,力争实现农民收入较快增长,尽快扭转城乡居民差距不断扩大的趋势。”

  随着对农业一系列更有效措施的实行,农村呈现出良好的发展局面。但是,还应清醒地看到,粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立起来,农业和农村发展仍然处在艰难的爬坡阶段,保持农村发展良好势头的任务还非常艰巨。为此,2005年1月,党中央、国务院发出《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,再次涉及“三农”问题。文件提出2005年农业和农村工作总体要求是“全面落实科学发展观,坚持统筹城乡发展的方略,坚持‘多予少取放活’的方针,稳定、完善和强化各项支农政策,切实加强农业综合生产能力建设,促进农村经济社会全面发展。”

  2006年是我国第十一个五年计划的开局之年,党中央在《关于制定“十一五”规划的建议》中明确提出,要从社会主义现代化建设的全局出发,统筹城乡区域发展,坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,实行工业反哺农业、城市支持农村,推进社会主义新农村建设,促进城镇化健康发展。[1]这年1月,党中央、国务院发出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,明确指出:“加速推进现代化,必须妥善处理工农城乡关系”,强调“十一五”时期是“构建新型工农城乡关系取得突破进展的关键时期”,由此部署了“统筹城乡经济社会发展,扎实推进社会主义新农村建设”的中长期任务。2007年1月,党中央、国务院发出《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》,进一步强调要统筹城乡经济社会发展,切实加大对农业投入,积极推进现代农业建设,强化农村公共服务,深化农村综合改革。

  继党的十六大提出统筹城乡发展基本方略之后,党的十七大第一次提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这是对统筹城乡经济社会发展理论的丰富和发展,是构建新型工农城乡关系的方向和目标。此后,党中央连续发出的三个一号文件都体现了这一方向和目标。2007年,我国农业农村保持了稳步发展的良好势头。但在我国经济快速增长、社会结构深刻转型、利益格局深刻变化的大背景下,农业农村发展仍面临着一系列新情况、新问题。这迫切需要党中央再发布一个主题明确、针对性强、含金量高的一号文件。2008年1月,党中央、国务院发出《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》,提出2008年和今后一个时期,要“按照形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求,突出加强农业基础建设,积极促进农业稳定发展、农民持续增收”。文件还就建立促进城乡一体化发展的新格局提出具体要求,即加快破除城乡二元体制,努力形成城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业和社会管理一体化新格局;健全城乡统一的生产要素市场,引导资金、技术、人才等资源向农业和农村流动,逐步实现城乡基础设施共建共享、产业发展互动互促;切实按照城乡一体化发展的要求,完善各级行政管理机构和职能设置,逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化。

  2008年国际形势发生深刻变化,金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速,对我国农业农村发展的冲击不断显现。根据我国农业农村发展面临的新形势,党的十七届三中全会及时作出我国已进入“着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”的判断,强调新形势下推进农村改革发展,要“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”,到2020年基本建立起城乡经济社会发展一体化体制机制。[2]2009年2月,党中央、国务院发出《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》,提出2009年农村工作要贯彻十七大、十七届三中全会精神,“坚定不移加快形成城乡经济社会发展一体化新格局”,并对如何推进城乡经济社会发展一体化提出了更加明确的要求。至此,党中央已连续发出6个指导“三农”工作的一号文件。全国连续6年粮食增产,农民人均纯收入连续6年有较高增长,集体林权制度改革全面推进,农村体制创新取得新的突破;农村水电路气房建设全面提速,农民生产生活条件加快改变;农村教育、医疗、社保制度不断健全,农村民生状况明显改善。

  面对国际金融危机的严重冲击以及“三农”工作出现的新形势,在落实2009年强农惠农措施的同时,谋划2010年以及今后一个时期农业农村工作的目标、任务、政策,成为迫切需要。2010年1月,党中央、国务院发出《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》,强调要“加大统筹城乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础”,“协调推进工业化、城镇化和农业现代化,努力形成城乡经济社会发展一体化新格局”。这充分体现了中央关于加强“三农”工作的一贯要求,抓住了制约我国经济社会发展的突出矛盾,指明了巩固和发展农业农村经济大好形势的根本方向。

  二、坚持“多予少取放活”的方针,加快建立“以工促农、以城带乡”的长效机制

  随着经济社会持续快速发展,我国综合国力大大增强,社会主义市场经济体制、公共财政体制已经建立,城乡各项改革正在逐步深入,已经具备了促进城乡资源均衡配置的物质基础和条件。中央七个一号文件的基本思想就是“工业反哺农业、城市支持农村”,通过一系列“多予、少取、放活”的方针,增加农民收入,给农村优先地位,给农业更多的反哺,加快建立起“以工促农、以城带乡”的长效机制。其中,2004年至2008年中央一号文件明确写进了“多予、少取、放活”的方针。2006年至2008年中央一号文件在此基础上又增加了“工业反哺农业、城市支持农村”这一条。不仅如此,这七个一号文件还对如何建立“以工促农、以城带乡”长效机制提出了明确要求。

  1、建立稳定的农业投入增长机制。2004年和2005年中央一号文件相继强调,要增加财政对“三农”的投入,下决心调整国民收入分配结构,“在稳定现有各项农业投入的基础上,新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜,逐步建立稳定的农业投入增长机制。” [3] 2006年中央一号文件明确提出“加快建立以工促农、以城带乡”的长效机制,明确今后“要把国家对基础设施建设投入的重点转向农村”。文件在支农投入上强调了“三个高于”,即国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年。2007年中央一号文件强调,要“大幅度增加对‘三农’的投入”,在支农投入上提出“三个继续高于”:财政支农投入的增量要继续高于上年,国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年,土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年。文件还指出,要“探索建立多种形式的担保机制,引导金融机构增加对‘三农’的信贷投放”。同时,要抓紧建立支农投资规划、计划衔接和部门信息沟通工作机制,完善投入办法。在此基础上,2008年中央一号文件进一步提出“三个明显高于”:财政支农投入的增量要明显高于上年,国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年,政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。2010年中央一号文件提出要“健全强农惠农政策体系,推动资源要素向农村配置”,并提出“三个优先”,即:确保财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。文件在“三农”投入上首次强调“总量持续增加、比例稳步提高”,并且首次提出要在3年内消除基础金融服务空白乡镇。从“三个高于”到“三个优先”,党中央关于支农投入表述不断变化的背后,是我国“三农”投入机制逐步建立和不断完善的过程。这种投入机制的内涵就是在“总量持续增加、比例稳步提高”的基础上,做到“三个优先”。据财政部的统计数字,2003年中央财政用于“三农”的投入资金为2144亿元。到2010年,中央财政用于“三农”支出资金达到8579.7亿元,年均增长21.9%。

  2、建立农业支持补贴制度。按照“多予、少取、放活”的方针,中央七个一号文件都强调了同一个问题,即对农业生产实行直接补贴。从2004年开始,国家全面放开粮食收购和销售市场,实行购销多渠道经营。在深化粮食流通体制改革过程中,为保护粮农的利益,2004年中央一号文件提出“建立对农民的直接补贴制度”。当年,国家从粮食风险基金中拿出部分资金用于主产区种粮农民的直接补贴。2005年中央一号文件提出“三补贴”,即对种粮农民实行直接补贴,对部分地区农民实行良种补贴和对农机具购置实行补贴。这是党中央、国务院为加强农业和粮食生产而采取的一项重大措施,对调动农民种粮积极性、保护和提高粮食生产能力具有重大意义。2006年中央一号文件再次强调,要“稳定、完善、强化对农业和农民的直接补贴政策”,并提出“一提高二增加”,即2006年粮食主产区要将种粮直接补贴资金规模提高到粮食风险基金的50%以上,增加良种补贴和农机具购置补贴。各项补贴政策实施之后,深受农民欢迎。2007年中央一号文件强调,这些政策需要不断巩固、完善和加强,“逐步形成目标清晰、受益直接、类型多样、操作简便的农业补贴制度”。同时,文件提出“两个扩大”,即扩大良种补贴范围和品种,扩大农机具购置补贴规模、补贴机型和范围,并且提出加大农业生产资料综合补贴力度。根据几年来惠农补贴政策的实施情况,2008年中央一号文件要求继续加大对农民的直接补贴力度,增加粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补,并且提出,要“按照适合国情、着眼长远、逐步增加、健全机制的原则,坚持和完善农业补贴制度,不断强化对农业的支持保护。”2009年中央一号文件再次提出,要在上年较大幅度增加农业补贴的基础上,进一步增加补贴资金,并逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度。据统计,2008年,四项补贴资金总额达到1028.6亿元,比上年翻一番,其中农作物良种补贴由2002年的1亿元上升到2008年的120.7亿元。2009年国家大幅增加农机具购置补贴,总额达到100亿元。这极大地调动了农民的生产积极性,有力地推动了农民增收和新型工农城乡关系的构建。2010年中央一号文件在保持政策连续性、稳定性的基础上,进一步完善、强化了几年来“三农”工作的政策,提出了一系列新的重大原则和措施,再次扩大补贴范围,新增青稞良种补贴,实施花生良种补贴试点,把牧业、林业和抗旱、节水机械设备首次纳入补贴范围,要求逐步完善适合牧区、林区、垦区特点的农业补贴政策。从主产区种粮农民的直接补贴到牧区、林区和垦区农业补贴,这种补贴种类和范围不断扩大的过程,也就是农业支持补贴制度逐步建立和完善的过程。

  3、推进城镇化发展的制度创新。统筹城乡发展、构建新型工农城乡关系的一项重要任务,就是大力推进城镇化建设,积极发挥以城带乡的重要作用,把相当数量的农村劳动力转移到城镇就业和生活,从根本上解决“三农”问题。2004年中央一号文件提出,要繁荣小城镇经济,“把小城镇建设同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来,引导更多的农民进入小城镇,逐步形成产业发展、人口聚集、市场扩大的良性互动机制,增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。”吸纳农村富余劳动力进城就业,是城市支持农村的中心任务。特别是在农民增收压力加大的情况下,推进小城镇建设就成为吸纳农民就业的一条重要渠道。2010年中央一号文件指出,“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点”,“大力发展县域经济,促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚,以提高城镇综合承载能力,吸纳农村人口加快向小城镇集中。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策,安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。”城乡统筹就是要逐步解决农村人口向城里统的问题,而不是单纯地把土地统向城市,农民转移到城里,户口却留在农村。为促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民,需要在放宽城镇户籍准入方面加大推进力度。为此,2006年中央一号文件强调,“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制,实行城乡劳动者平等就业的制度,建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度。”文件还要求推进户籍制度改革,逐步形成城乡统一的要素市场,增强农村经济发展活力。2010年中央一号文件更是明确提出,要努力推进城镇化发展的制度创新,“深化户籍制度改革,加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策,促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件,鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一年年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。”这不仅为农民创业就业、落户城镇提供了平台,也为实现以工促农、以城带乡开辟了通道。中央的重大举措,将使农民工在城乡之间的流动逐步稳定下来,为消费提供较大增长空间,并推动城乡差距问题的解决和维护社会稳定。

  三、深化农村改革,为构建新型工农城乡关系提供体制保障

  构建新型工农城乡关系,其实质就是对旧的工农城乡关系的变革,必须通过深化农村改革、创新体制机制来消除障碍,为构建新型工农城乡关系提供动力源泉和体制保障。综观中央七个一号文件,关于深化农村改革的主要内容可以概括为以下几个方面:

  1、深化农村综合改革。为探索解决“三农”问题的根本途径和减轻农民负担的治本之策,按照“多予、少取、放活”的方针,2000年党中央、国务院决定进行农村税费改革。这项改革首先在安徽试点,随后在全国铺开。2004年中央一号文件提出,要继续推进农村税费改革,“巩固和发展税费改革的成果,进一步降低农民的税费负担,为最终实现城乡税制的统一创造条件。”为此,党中央提出,要逐年降低农业税税率,同时取消除烟叶以外的农业特产税。而且,有条件的地方可以进一步降低农业税率或免征农业税。当年,全国农业税税率总体上降低1个百分点。在税费改革的同时,党中央要求进一步精简乡镇机构和财政供养人员,积极稳妥地调整乡镇建制;进一步清理和规范涉农行政事业性收费;积极探索化解乡村债务的有效途径。2006年1月,实行了2600多年的农业税正式退出历史舞台。农村税费改革取得显著成效。为了巩固发展农村税费改革成果,党中央、国务院决定及时推进农村综合改革,解决农村上层建筑与经济基础不适应的深层次问题,建立健全农民减负增收的长效机制。2006年中央一号文件提出“进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革”的任务,主要是:积极稳妥地推进乡镇机构改革,切实转变乡镇政府职能,创新乡镇事业站所运行机制,精简机构和人员;加快农村义务教育体制改革,建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制;有条件的地方可加快推进“省直管县体制”和“乡财县管乡用”的财政管理方式的改革;深化国有农场税费改革。此后,2007年、2008年、2010年中央一号文件都强调了深化农村综合改革的问题。在党中央的指示精神指导下,农村综合改革稳步推进:乡镇机构改革不断深入,截至2010年底,全国85%的乡镇进行了机构改革,促进了农村行政管理体制的改革和完善。加强村级组织运转经费保障,资金稳定、管理规范、保障有力的村级组织运转经费保障机制逐步建立;县乡财政管理体制不断完善,截至2010年底,全国27个省份970个县实行了省直管县财政管理方式改革,2.86万个乡镇实行了“乡财县管”。逐步推行“村财乡管村用”,不断提高基层财力保障水平;农村义务教育改革稳步推进,农村义务教育逐步形成了“在国务院领导下,由地方政府分级负责、分级管理、以县为主”的办学体制和以政府投入为主、多渠道筹措资金的投入体制。[4]

  2、推进农村金融改革和创新。新世纪之初,党中央已经充分认识到,对农村的金融支持不足对于农业结构调整和农民增收非常不利。从2003年开始,中央加大了对农村金融改革的力度,当时在8个省市进行信用社改革试点,2004年在总结试点经验的基础上逐步向全国推开。积极推进农村金融体制改革,其目的在于拓宽信贷资金支农渠道,引导各类资金投向“三农”,切实解决农村融资难的问题。针对农村金融需求的特点,党中央要求加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。2004年中央一号文件明确提出,要从农村实际和农民需要出发,按照有利于增加农户贷款,有利于改善农村金融服务的要求,加快改革和创新农村金融体制;建立金融机构对农村社区服务机制,明确县域内各金融机构为“三农”服务的义务。中央七个一号文件对农村金融体系制度改革和创新提出一系列要求:加大农村信用社改革力度,进一步发挥其农村金融机构的主力军作用;农业银行等商业银行要创新金融产品和服务方式,拓宽信贷支农渠道;农业发展银行等政策性银行要调整职能,合理分工,扩大对农业、农村的服务范围;鼓励有条件的地方通过吸引社会资本和外资,积极兴办为“三农”服务的多种所有制的金融组织;稳步推进农业政策性保险试点工作,加快建立政策性农业保险制度;探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制;加快培育村镇银行、贷款公司、农村资金互助社,引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。

  3、统筹推进农村其他各项改革。深化农村改革是强化农业基础、促进城乡一体化发展的动力源泉。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是农村改革最重要的制度性成果,是宪法规定的农村基本经营制度。它在调动农民积极性、推动农村经济发展方面发挥着重大作用。中央七个一号文件强调,要稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,稳定农村土地承包关系,抓紧修订、完善相关法律法规和政策,赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,强化对土地承包经营权的物权保护,健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制。同时,加快集体林权制度改革,促进林业健康发展;完善粮食流通体制,深化国有粮食企业改革;加快征地制度改革步伐,完善对被征地农民的合理补偿机制,健全对被征地农民的社会保障;加快农村小型基础设施产权制度改革,充分调动各方面投资建设和管好农村小型基础设施的积极性;推进农垦体制改革,转换企业经营机制,发挥农垦企业在现代农业建设中的示范带动作用;深化以明晰产权、承包到户为重点的集体林权制度改革,以建立起现代林业管理制度。截至2010年底,18个省基本完成明晰产权、承包到户的林权改革任务,直接惠及近3亿农民,拓宽了农民增收渠道。

  十六大以来,党中央在“三农”问题上提出了一系列具有深远影响的新思想新理念,出台了一系列具有里程碑和划时代意义的新政策新举措。在中央七个一号文件精神指导下,无论在理论创新方面还是在实践创新方面都取得了重大成果,有力地促进了农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果,农业农村发展进入历史上最好时期之一。经过几年的艰辛探索,已经鲜明地确立起统筹城乡发展的基本方略,基本构建起统筹城乡发展的政策体系,初步搭建起统筹城乡发展的制度框架,在构建新型工农城乡关系道路上迈出了重大而坚实的步伐。

  注释

  [1] 《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》,《人民日报》2005年10月19日。

  [2] 《中共中央关于推进农村改革若干重大问题的决定》,2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过。

  [3]《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》,2004年12月31日。

  [4] 谢旭人:《功在当代 利在千秋——纪念农村税费改革十周年》,《求是》2011年第2期。

  (作者邢和明:中共中央党史研究室副研究员 博士)

     来源:中国共产党历史网